1、引言

为贯彻落实中央城市工作会议精神和国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），住建部于2017年7月7日印发了《关于促进工程监理行业转型升级、创新发展的意见》（建市〔2017〕145号），在充分肯定我国监理制度的同时，也为监理行业的改革指明了方向。住建部145号文字数虽然寥寥两千，但信息量大，内涵丰富，意义深远。如何正确理解和贯彻落实其精神，务实推进监理行业“转型”“升级”，确实需要监理行业同仁认真探讨。

2、全过程工程咨询的含义和服务范围是什么

根据国家发展改革委2017年11月6日颁布的第9号令《工程咨询行业管理办法》的规定，工程咨询是遵循独立、公正、科学的原则，综合运用多学科知识、工程实践经验、现代科学和管理方法，在经济社会发展、境内外投资建设项目决策与实施活动中，为投资者和政府部门提供阶段性或全过程咨询和管理的智力服务。工程咨询服务范围包括：规划咨询（含总体规划、专项规划、区域规划及行业规划的编制）；项目咨询（含项目投资机会研究、投融资策划，项目建议书或预可行性研究、项目可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告的编制，政府和社会资本合作“PPP”项目咨询等）；评估咨询（各级政府及有关部门委托的对规划、项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告、“PPP”项目实施方案、初步设计的评估，规划和项目中期评价、后评价，项目概预决算审查，及其他履行投资管理职能所需的专业技术服务）；全过程工程咨询（采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务）。

从以上工程咨询的定义和服务范围可以看出，工程咨询具有覆盖面广、集成化管理程度高、涉及专业领域多等特点。而广义的工程咨询，管理咨询和技术咨询兼而有之，狭义的工程咨询，则主要侧重于管理咨询，这与全过程工程项目管理相类似。目前，国际上的品牌工程咨询企业很多（如丹麦科威、美国柏克德、加拿大拉瓦林等），这些企业的共同特征首先是企业规模大，都为全球网络型组织并吸纳多国人才，二是服务范围广且横跨多领域，并拥有核心竞争力，三是多从事规划设计，并且技术咨询比例高，管理经验丰富。我国目前的工程监理，仅仅是全过程工程咨询在项目实施阶段技术和管理服务的一个环节，而由于全过程工程咨询服务，强调的是将全过程的工程咨询服务内容委托给一家执行机构，如果将其中各阶段各部分委托多家机构，那就不是全过程工程咨询的概念，而对于众多中小型监理企业来说，如何能够扛起全过程工程咨询的重任。

基于上述情况，国务院办公厅19号文中提出了“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询”的意见；住建部145号文中提出了“鼓励大型监理企业采取跨行业、跨地域的联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询”的意见。

3、能实现向全过程工程咨询“转型”的监理企业凤毛麟角

开展全过程工程咨询服务需要的是成熟的规划设计团队，雄厚的技术咨询力量和较高的集成管理能力。国家在1988年推行监理制度的初衷，确实是为了培育一支既懂工程技术、又懂经济管理的工程咨询人才队伍，构建一批专业化、社会化、国际化的工程咨询服务机构，实施包括建设项目前期投资决策阶段和建设项目实施阶段（含勘察、设计、招标、施工及设备制造）在内的全过程、全方位的工程咨询服务。也正因为如此，推行监理制度初期，大批工程设计、工程施工和工程管理的优秀人才，怀着对工程咨询服务的美好憧憬汇集监理行业，期盼着在工程咨询服务方面施展才华。

推行监理制度近30年来，由于诸多因素的影响，监理行业的发展轨迹已与当初国家推行监理制度的初衷定位发生了很大偏离。目前，绝大多数监理企业主要都是承担施工阶段的监理，况且监理工作重点都放在了施工质量控制和施工安全管理的日常监理工作上，而涉足建设项目前期的投资决策、工程勘察设计的项目管理工作却少之又少。早年汇集监理行业的大批工程设计、工程施工和工程管理的优秀人才多已离开，没有离开的也因长期单纯从事施工阶段监理工作，而导致原有众多专业技能的落伍或丧失，后续进入行业也多为适合单纯从事施工阶段监理的专业人员，智力型的工程设计和工程策划人才匮乏，技术咨询力量薄弱，集成管理能力不高，难以胜任全过程工程咨询的相关工作。绝大多数监理企业已不具备向全过程工程咨询“转型”的条件。

目前，在我国从事工程咨询最多阶段和最多服务内容的是工程设计研究单位，实力也最强，其次才是工程监理、工程造价咨询和工程招标代理机构。而对于多数监理企业来说，由于经常接受建设单位另行委托或强行植入的工程造价咨询和工程招标代理业务，多数都具有工程造价咨询和工程招标代理的工作经历和经验，其中还有许多同时拥有工程造价咨询资质和工程招标代理资质，承担全过程工程咨询中的有关造价咨询和招标代理的服务内容不成问题。从事全过程工程咨询的最大障碍，是缺少可研、规划和设计的能力，技术服务和项目管理的咨询能力也极为薄弱。如果监理企业要与工程设计研究单位联合经营，并让工程监理在其中起主导作用，难度可想而知。如果只能起到辅助作用，那还是回到了只能从事施工阶段监理的老路；如果要并购工程设计研究单位并重组，以目前监理行业多为中小型监理企业，并且由于市场竞争环境恶劣、盈利情况普遍较差的现状来看，根本就没有并购工程设计研究单位并进行重组的经济基础。而按照监理企业的资质管理规定，对于具有一定综合实力的工程设计研究单位，只要有15名国家注册监理工程师并注册，立即可以取得工程监理甲级资质并开展工作，需要付出的成本要比并购现有的监理企业低得多。

基于上述情况，只有少数同时具有工程设计研究能力的综合型监理企业，或其母公司为工程设计研究单位，或其母公司同时拥有工程设计研究子公司的监理企业，才能通过内部重组方式发展全过程工程咨询，实现向全过程工程咨询的“转型”。当然，对于个别具有雄厚经济实力且不求投资回报的其他监理企业来说，如能加大人才培养引进力度，优化企业内部组织结构，重视现代信息技术应用、推进知识管理平台建设，并通过以联合体的方式与工程设计研究单位联合承揽全过程工程咨询业务，逐步锻炼培育队伍，向全过程工程咨询的“转型”还是颇有希望的。所以，能够实现向全过程工程咨询“转型”的监理企业确实凤毛麟角。

4、盲目寻求“转型”不可取，着力“升级”才是硬道理

目前，全过程工程咨询并未完全被广大建设单位所青睐、所接受，长期以来由政府行业主管部门主导的政府建设投资项目的全过程管理工作多由其专门设立的管理机构所垄断，以深圳为例，市一级的管理机构有市建筑工务署、市交通建设管理中心等，市内各区也都设立有区属建筑工务局、开发建设管理中心等，全过程工程咨询的市场空间确实有限。另一方面，相关配套的管理体制、机制尚未成型，各级发改部门批复的建设项目投资概算的费用构成中，都没有全过程工程咨询服务及各阶段的费用子项，监理企业即使具备部分能力并尝试开展全过程工程咨询服务，也难以得到应有的价值回报，入不敷出的结果将使企业陷入经营困境而灭亡，这对于不具有雄厚经济实力而盲目追求“转型”的监理企业来说，确实不可取。

近一段时间来，随着全过程工程咨询服务试点工作的开展，许多建设单位在工程监理招标中，纷纷把某些工程咨询的服务内容强行植入工程监理的服务范围，有的建设单位甚至在项目总体规划刚开始便进行施工阶段监理招标，要求监理企业中标后立即委派众多专业人员到其单位上班协助工作，而服务费用还是维持施工阶段监理的“萝卜价”水平，虽然强行植入的某些工程咨询服务内容多为低端的跑腿活，但也造成监理企业成本费用的大幅攀升。全过程工程咨询服务试点工作如若这样子开展下去，恐怕广大监理企业“升级”未成、“转型”未果，反倒陷于入不敷出的经营困境。

推行监理制度近30年来，监理制度一直存在争议。一方面是行业内普遍认为国家监理制度对监理的责任定位不清晰，责权不对等，甚至不切合实际地要求“项目总监或其委托的专监必须对危大工程实施旁站监理”等等，质量、安全责任持续加码、加大，轻者对施工单位的违规事件承受连带的行政处罚，重则对施工安全事故承担不该有的法律责任，甚至遭受牢狱之灾。而由于市场恶性竞争，监理收费和监理人员的劳动报酬也都很低，一直期盼着监理制度的改革；另一方面，政府主管部门和社会各界，则认为多数监理人员专业能力不高，难以发挥其应有的作用，加之个别监理人员吃拿卡要问题的客观存在，以致整个社会对监理行业的职业操守产生了怀疑，取消强制监理的呼声应运而生。对于监理制度的改革，不仅是监理人的期盼，同时也受到了社会相关方的关切。

随着我国经济建设的迅猛发展，当前，全国各地的建设投资规模不断加大，建设项目持续增多，工程施工质量和施工安全形势尤为严峻，而各级政府主管部门实施监管又因人员不足而难以有效覆盖，确实需要专门从事施工阶段监理的监理企业及监理人员为其分忧，同时，也有通过政府购买服务的方式委托监理企业和监理人员对工程项目关键环节、关键部位进行工程质量安全检查的迫切需求，这与住建部145号文中“立足施工阶段监理”的要求也是吻合的，也是监理行业得以存在和监理工程师得以保留的主要原因之一。但如果连施工阶段监理都不愿干或干不好，监理工程师的保留和监理行业的存在必将丧失其必要性，强制监理的取消也将接踵而至。既然监理企业和监理人员立足施工阶段监理是国情使然，那就是国家的需要，既是国家的需要，就应该不辱使命地把施工阶段监理工作做好、做实，而从事施工阶段监理同样也是为实现中华民族的伟大复兴做贡献，同样也是有所作为的职业，只要我们面对现实，提升工程监理能力和监理品质，努力把施工阶段监理工作做好、做实，工程监理的价值还是会被社会所认同、所接受。

对于多数企业来说，盲目追求“转型”确实不可取，着力“升级”才是硬道理。而“升级”并不是监理企业资质的升级和资质类型的增项扩充，而是要面对现实，服从国家需要，立足施工阶段监理，着力工程监理能力和监理品质的“升级”，并同时推动行业文化、行业形象和行业价值的“升级”。 

5、立足施工阶段监理这个“本”，抓住廉洁从业这个“根”

如前所述，对于绝大多数监理企业来说，目前并不具备向全过程工程咨询“转型”的条件，应该先尝试向“上下游”拓展服务领域，并有意识地逐步引进人才，培育锻炼队伍，积累知识，等待市场机会，不应一窝蜂盲目追求向全过程工程咨询“转型”，而是要服从国家需要大局，立足施工阶段监理这个“本”，抓住廉洁从业这个“根”，创新工程监理方式、方法，着力推动工程监理能力和品质的“升级”。

自去年以来，深圳监理行业同仁围绕政府主管部门对监理行业不满意，社会各界对监理行业的认可度普遍较差的问题，反复进行研讨，并达成了广泛的共识：作为监理行业来说，施工阶段监理是“本”，而廉洁从业是“根”，如果不立足施工阶段监理，那是忘本，如果不廉洁从业，那是烂根，根烂了，定将自我毁灭。必须破除“家丑不外扬”的行业旧观念，直面现实，不再规避监理人员吃拿卡要等问题，推动全行业的廉洁从业，促进全行业不徇私情地认真履行工程质量控制和施工安全管理的法定监理责任，实现行业形象和行业价值的“升级”。

今年9月，深圳市工程监理行业党委提出了“创造行业新价值、树立行业新形象、追求行业新文化”的理念，并将工程监理准则由原来的“守法、诚信、公正、科学”务实修正为“廉洁、求实、专业、高效”，努力引导行业同仁正确认识监理行业的“本”和“根”，强调必须立足施工阶段监理这个“本”，抓住廉洁从业这个“根”的基础上，着力推动工程监理能力和品质的“升级”，并同时推动行业文化、行业形象和行业价值的“升级”，如果忘了本，烂了根，工程监理行业定将一文不值；如果一窝蜂盲目追求向全过程工程咨询“转型”，恐怕会使监理行业再次步入误区，而脆弱的监理行业确实再也经不起乱折腾。

作为贯彻落实党中央有关“强化对工程监理的监管”的精神，促进工程监理行业转型升级和创新发展的配套措施，今年9月4日，国家发展改革委、国家住建部、交通运输部和水利部等九部委联合颁布了《中华人民共和国〈标准监理招标文件〉（2017年版）》，并要求自2018年1月1日起执行。各级行业主管部门及相关各方全面宣贯和不加修改地执行，对于遏制低于成本的工程监理竞标报价，为工程监理行业廉洁从业提供应有的基础保障，促进监理企业及监理人员立足施工阶段监理这个“本”，抓住廉洁从业这个“根”，推动工程监理能力和工程监理品质的“升级”，并同时推动行业文化、行业形象和行业价值的“升级”更具重大现实意义。

6、开展廉洁从业工作，推动行业文化、行业形象和行业价值的“升级”

为破解阻碍监理行业持续健康的难题，深圳监理行业同仁通过不懈的探索，深刻认识到，只有推动廉洁从业，实现行业文化、行业形象和行业价值的“升级”，监理行业才能得以持续健康发展。今年9月，在深圳市纪委、深圳市两新组织纪工委和社会组织党委的引领下，在深圳市行业主管部门的大力支持下，深圳市工程监理行业党委和行业纪委，在全市监理行业全面开展廉洁从业工作。随着廉洁从业示范单位和示范项目监理机构的示范效应和全市监理行业廉洁从业工作的着力推进，目前，监理行业精神面貌焕然一新。可以预见，随着全市监理行业廉洁从业工作的深入推进，广大监理企业及监理人员不徇私情，认真履责，工程监理绩效和行业文化、行业形象必将持续提升，工程监理应有的价值定将得以充分体现，而为廉洁从业提供基础保障的投标报价势必大幅回升。主要做法和工作亮点包括：

6.1 成立“深圳市工程监理行业廉洁从业委员会”，制定《深圳市工程监理行业廉洁从业工作方案》，并在市行业主管部门的主导下，召开全市工程监理行业廉洁从业工作会议，拉开全市工程监理行业开展廉洁从业工作的序幕。

6.2 凡在深圳市注册登记的本地监理企业和信息登记的外地监理企业（下称：在深监理企业）及从业人员，均须签署《深圳市工程监理行业廉洁自律公约》，接受市工程监理行业廉洁从业委员会的行业自律管理。

6.3 全面推行《深圳市工程监理企业信用管理办法》和《深圳市工程监理从业人员管理办法》，正式实施在深监理企业信用评价和从业人员信用管理。

6.4 依托市监理工程师协会开展在深监理企业信用评价，明确市工程监理行业党委、纪委对市监理工程师协会实施企业信用评价的工作进行监督。

6.5 推动工程监理收费的价格自律，惩戒哄抬或低于成本的报价竞标，维护市场经济秩序，为行业廉洁从业工作提供基础保障。

6.6 推动监理企业信用评价与政府主管部门的信用管理制度相衔接，监理企业信用评价成果与工程监理招标相衔接，工程监理行业廉洁自律惩戒与政府惩戒机制相衔接，把守信联合激励和失信联合惩戒机制落到实处。

7、结语

国务院办公厅19号文和住建部145号文的出台，给予我们监理行业以厚爱和期望，给予我们行业同仁极大的鼓舞和信心。而正视监理行业现状，务实推进监理行业的“转型”与“升级”，更是我们行业同仁需要认真思考的问题。就目前监理行业的实际情况而言，盲目追求“转型”确实不可取，着力“升级”才是硬道理。只有恪守“廉洁、求实、专业、高效”工程监理准则，在立足施工阶段监理这个“本”，抓住廉洁从业这个“根”的基础上，寻求监理行业文化、行业形象、行业价值和监理能力、监理品质的“升级”，监理行业才能得以持续健康发展，而推动廉洁从业，建设廉洁行业、廉洁社会，应是推动监理行业“升级”的有效途径，这也是习近平总书记在党的十九大报告中提出的，有关弘扬实事求是、清正廉洁等价值观的要求。