《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》中有这么一段话：“全面落实各方主体的工程质量责任，特别要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任。”当时很多从业人员都觉得疑惑，这与过往很多表述并不相同，少了监理单位的主体责任。那么少了监理的主体责任又意味着什么呢？

行业内资深专家郑旭日（任职于中铁华铁工程设计集团有限公司，教授级高工）在今年年初（早于此意见出台之前）向本刊的投稿即对此作了思考。我们节选了其中的一部分，以飨读者。全文将刊登于2017《建设监理》第四期，转载请注明出处。

二 、取消强制监理，回归工程咨询本质属性的意义

 从世界工程咨询行业100多年的发展历程可以看出，对监理行业的市场需求是客观存在的，市场需要的是真正的监理服务。

1.1  取消强制监理，有利于市场主体的自主选择

我国监理的改革发展方向，应遵循社会主义市场规律，使之回归工程咨询的本质属性，真正实现“工程咨询服务”和“工程监督服务”两个基本功能。取消了强制监理，工程建设行业将过渡为企业自主经营、公平竞争、自由选择的现代市场体系。

（1）符合合同法“自由原则”。现代合同的精髓在于双方当事人意思表示的合意，而当事人意思合意是建立在合同自由的基础之上。合同自由原则的确立从法律上为合同自由提供了有力的保障。

如果在《中华人民共和国建筑法》（以下简称“《建筑法》”）中增加了“建设单位”这一重要的责任主体并取消“监理单位”的责任主体资格，那么建设单位为了降低安全质量等责任风险，提高合同项目管理水平等，就有了选择“咨询服务”的意愿和需求，符合了当事人“意思合意”的原则。

（2）符合了合同法“平等原则”。合同当事人法律地位平等原则是商品经济的必然需求，主体之间完全按照商品经济的内在规律，达成意思一致的协议，从而促进商品经济的发展。

平等原则是以合同自由原则为前提的，只有合同当事人依法享有充分的合同自由，才能在交易活动中享有平等的法律地位。

目前建设单位是迫于法律法规要求不得不选择监理单位，虽然建设单位与监理单位形式上是平等的合同主体，但当现场出现安全质量事故时，监理单位与建设单位受法律保护的机会是不平等的，这违背了合同法“平等原则”。

（3）符合合同法“诚实信用原则”。诚实信用原则是现代民法体系中指导当事人为民事行为的一项基本原则，其位阶极高，素有“帝王规则”、“帝王条款”之称。一切民事活动，都要遵循诚实信用原则，诚实信用原则在《中华人民共和国合同法》第6条等多个条文中得到了确立和体现了。

目前建设单位、监理单位、施工单位及供货单位等建筑市场主体，在合同订立时不能完全恪守信用的规则；在合同履行时，不能按期提供现场条件、设计图纸，不能如约投入资源，不能全面地履行合同义务，不能保质保量地兑现合同的承诺。

1.2  取消强制监理，有利于提高监理企业自身能力建设

“物竞天择，适者生存”是生物进化的规律，也是市场经济的精髓。当明确了政府的监督责任和建设单位的主体责任，取消了强制监理，就会激发监理企业改革创新的内生动力，就会加大科技、资源的投入，提高技术水平和服务能力，造就一批以“工程咨询服务”为主业的大型综合工程咨询企业，造就一批以“工程监督服务”为主业的专业化工程监督服务企业，造就一批具有专业特长的大型设备的监造企业。

（1）特大型监理企业，将会以综合性工程咨询为发展方向，全力提高企业的整体素质和竞争实力，完善适应市场经济发展的、与国际惯例接轨的现代工程咨询服务的运作机制，在某个阶段和某个方面成为能与国际咨询公司相当的，在高端工程咨询市场占有一席之地的工程监理咨询旗舰企业。

（2）大中型监理企业，会把着力点放在建设工程施工阶段，努力提高监理工作的标准化、规范化及流程化水平，提升监理服务能力，为政府主管部门“购买服务”，为建设单位提供优质的工程监督或项目管理咨询服务。

（3）由于投资主体的多元化，市场需求已经细分。为数众多的中小型监理企业，将抛弃大而全的理念，走特色服务之路。可以在某个领域或某个方面，为建设单位、保险机构或大型设备采购商等提供差异化、专业化、特色化的监理服务。

1.3  取消强制监理，有利于确保工程质量和施工安全

明确了建设单位的首要责任主体地位，取消了监理单位的责任主体地位，那么建设单位就失去了躲避安全、质量责任的“挡箭牌”。

在这种情形之下，首先，建设单位会将压力传递给承包单位，认真管控承包单位的施工行为，工程层层转包、偷工减料的现象也会逐渐得到彻底的根治。其次，建设单位就有了委托“工程咨询服务”的自发愿望，使工程咨询服务企业既能加强对承包单位的管理，同时也会弥补建设单位自身管理的不足。

（1）施工单位强化安全质量管理。由于少了监理单位与其“共担”安全质量终身责任风险，施工单位会主动加强安全质量责任体系建设，建立逐级安全质量包保机制，在工程安全、质量上会足额投入，配备强有力的专（兼）职安全管理人员和质量管理人员，明确安全、质量控制点，强化施工过程中的检查、验收，确保工程安全质量。

（2）发挥工程咨询服务功能。工程咨询服务企业主要为建设单位提供全过程、某个阶段或某个专项的咨询服务，建设单位包括工程建设业主、保险机构或大型设备采购位等。根据建设单位的需要，委托内容可能会包括项目策划、可行性研究策划、招标代理、设计咨询、设备监造、联合调试咨询等。

1.4  取消强制监理，有利于完善政府的监督功能

强制监理问题对政府部门也是一个困扰：如不取消强制监理，则违背了“让市场起决定性作用”的改革方向；如取消强制监理，监理机构回归咨询管理的技术服务性质，不再当行政监督部门的“助手”，行政监督部门的力量将明显不足。

取消强制监理后，监理的基本职能会逐渐一分为二，其中工程监督服务主要为政府有关主管部门提供技术、管理服务。政府有关主管部门可根据工作需要，采用政府购买服务、委托服务等方式，与监理企业签订服务合同，由监理企业为政府有关主管部门提供咨询、监督、代建、检查、评审等技术服务。

新型的工程监督服务企业（功能）不仅将弥补行政监督力量的不足，而且更加有理有据、独立公正。同时工程监督机构常驻现场，实行常态化、全方位、全过程的监管，监督工作将更细、更实、更全面，对各参建方将会产生强有力的约束。

二、 实现取消强制监理的路线图研究 

工程监理的改革，终究是要回归工程监理的工程咨询属性，将工程监理退出责任主体地位，引导、培育符合我国社会主义市场经济的“工程咨询服务”、“工程监督服务”企业，需要破解变革与创新的阻力，做好过渡期的指导，稳步推进。

2.1  破解变革和创新的阻力

在组织变革与创新过程中，组织本身和组织成员具有一种阻碍力量，使得组织行为具有一定的稳定性和可预见性。这是积极作用的一面。另一方面，变革和创新的阻力还可以成为正常冲突源，使问题及时暴露以便及时解决，推动了变革和创新。

（1）阻力源包括个体阻力源和组织阻力源两个方面。一是个体阻力源。个体阻力源来自基本的人类特征，如个性、感知等。个性抵制的主要因素有习惯、安全、经济因素、对未知的恐惧和选择性信息加工。二是组织阻力源。组织一旦形成，其本身就会存在一种抵制变革和创新的阻力。主要因素有结构惯性、有限的变革点、群体惯性、对利益及权力关系的威胁等。

（2）要研究破解变革和创新阻力的策略。根据科特和斯拉森格（Kotter and Schlesinger）的克服变革阻力策略，当管理当局遇到变革阻力后，需要采取相应的措施进行克服。一是教育与沟通。阻力产生的原因在于信息失真或沟通不良，如果工程建设各方了解了工程监理变革和创新的意义并消除了所有的误解，阻力就会自然消失。二是参与。行政主管部门采取广泛征求意见的方式，吸引有一定影响力的专业人士和行业组织、监理企业等参与变革和创新，以期获得更广泛的认同。三是强制、促进与支持。行政主管部门采取强制性措施，取消强制性监理，同时设定一个过渡期，给予变革以一定的容忍度，给予充分的指导和支持。

2.2  修订相关法律法规，做好顶层设计

强制工程监理将逐步完成历史使命，让工程监理咨询服务完全走向市场化，是符合社会主义市场经济发展规律的。对这一工作，必须要做好以下一些顶层设计。首先，“咨询服务”主体不是建设工程责任主体之一，而是为建设主体之一建设单位提供专业化咨询服务的企业，仅对建设单位（业主）负责，不承担政府赋予的责任。

其次，明确工程监理企业不属于“生产经营企业”，逐步明确“一法两条例”（指《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全管理条例》）等法律法规中有关安全、质量的责任条款，不适用于工程监理工作。

其三，建立一套相对完善的配套措施。如制定建设单位（业主）项目管理标准，建立业主条件备案制度，扩大业主自主选择工程管理方式的权力。

政府的职责是建立公平、合理的市场，让市场真正发挥在资源配置中的决定性作用。要修订《建筑法》及相关的法律法规，进一步明确政府监督责任和建设单位的主体责任，进一步规范建设单位的项目管理行为。

2.3.   做好过渡期的引导和指导工作

（1）由政府设定一个合理的过渡期。参照工程监理试点经验，建议3年～5年引导行业协会的健康发展，鼓励设立专业化、行业化的工程咨询服务协会，逐步取消区域性的协会组织，打破区域垄断，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

（2）中小工程咨询/监督服务企业和咨询/监督服务事务所进一步提供服务和技术，为市场提供特色化、专业化的咨询/监督服务。如为主管部门提供现场安全质量监督服务，为车辆、盾构机等大型设备采购商提供制造过程的监督服务。

（3）对工程监督服务业务，要适应政府安全质量监管模式的改革要求，按照政府购买社会服务的方式，接受政府安全质量监督机构的委托。委托方式可通过直接授权、招标或竞争性谈判确定；政府主管部门也可以建立监督服务企业库，采用电脑派对或评分排队等方式从中随机抽取。

2.4  鼓励自由自主、公平合理的缔约行为

（1）工程咨询服务企业采用的是技术服务的方式，与业主合作的平台是项目，合作的桥梁是市场，合作的依据是合同，一切按照市场原则和合同条款进行经营。对工程咨询服务业务，委托方（委托方可以是政府行政主管部门、建设单位、大型设备采购商、运营单位、建筑师或保险机构等）可自由自主地就委托的内容、期限及要求等条件，通过招标或竞争性谈判等方式洽谈业务，确定取费系数或费用。

工程建设单位可以根据市场竞争条件，自主选择工程咨询服务企业，依据合同为其提供项目管理的服务。这些服务，可以是非盈利项目的代建服务，也可以是可行性研究、项目建议书，同时也可以是设计咨询、设备监造、施工阶段的管控等；运营单位也可以委托对其安全性评估、更新改造工程等提供咨询服务；大型设备采购企业也可以委托咨询服务公司对产品制造的策划、制造过程进行控制；适应推行工程质量保险制度要求，接受保险机构的委托，开展施工过程中的风险分析评估、质量安全检查等工作；也可以适应发挥建筑师主导作用的改革要求，受建筑师委托，提供现场监督的咨询服务。

（2）新型的工程监督服务企业，是受主管部门的委托或政府以购买服务的方式对工程质量安全进行监督，同建设方和各参建方是监督与被监督的关系，是独立的第三方关系。这样才能独立公正地行使监督职能。

监督服务费的确定，以政府购买服务的费用为主，以在监理费中提取监督性费用为补充。监督服务费由相关政府行政主管部门直接提取，专款专用，并由行政主管部门根据监督服务企业工作进展及工作质量考评情况，直接支付给监督服务企业。